A köztársasági elnök mandátumának megszűnése és az országgyűlési képviselők indítványa az Alkotmánybíróság felé
2026. július 19-én az Alaptörvény tizenhetedik módosítása kimondta, hogy a hatálybalépését követő napon „a hivatalban lévő köztársasági elnök megbízatása megszűnik”1. A rendelkezés nem az államfői mandátum megszűnésének általános szabályait változtatta meg, hanem közvetlenül az akkor hivatalban lévő – és így egyértelműen azonosítható – köztársasági elnök megbízatását szüntette meg.
Az ügy alkotmányjogi jelentőségét az adja, hogy mindez alkotmánymódosítással történt. Az Alkotmánybíróság az Alaptörvény módosítását a 24. cikk (5) bekezdése szerint tartalmilag nem vizsgálhatja felül, ezért a kérdés meglátásom szerint nem egyszerűen az, hogy alkotmányos volt-e az elnök mandátumának megszüntetése, hanem egy lépéssel korábbi: alkotmánymódosításnak tekinthető-e egyáltalán egy konkrét személy közjogi jogviszonyát közvetlenül eldöntő rendelkezés?
Ezt a problémát vetette fel Sulyok Tamás már a módosítás elfogadása előtt az Alkotmánybírósághoz intézett indítványában2, majd erre épült az az ötven Fidesz–KDNP-s képviselő által benyújtott utólagos normakontroll-indítvány is, amely a mandátumot megszüntető rendelkezés megsemmisítését kérte3. Az ügy tétje így már nem egyetlen köztársasági elnök mandátuma, hanem az alkotmánymódosító hatáskör határa: létezik-e olyan közjogi döntés, amelyet a kétharmados többség alkotmánymódosítás formájában sem hozhat meg?
Alkotmányozó vagy alkotmánymódosító hatalomról beszélünk?
Az indítvánnyal kapcsolatos kérdés megfejtéséhez először is meg kell határozni, hogy milyen minőségében járt el az országgyűlés a köztársasági elnök mandátumának megszüntetésekor. Az eredeti alkotmányozó hatalom hozza létre az alkotmányos rendet, ezért felhatalmazását fogalmilag nem az általa megalkotott alkotmányból nyeri. A modern demokratikus alkotmányosság legitimációjának elsődleges forrása a népszuverenitás eszméje: annak elismerése, hogy a politikai közösség jogosult saját állami berendezkedésének meghatározására. Ezt az államelméleti és alkotmányjogi források mellett a 20/2024. (XI. 28.) AB határozat is igazolja4. Ezt ugyanakkor ma már olyan, történetileg egymásra rakódott normatív rétegek veszik körül, mint az emberi jogok, a jogállamiság és a hatalommegosztás követelménye, az adott politikai közösség alkotmányos hagyományai, valamint a nemzetközi jog – annak feltétlen alkalmazást igénylő normáival együtt. E források jogi kötőereje nem azonos, összességük azonban azt a normatív és legitimációs környezetet alkotja, amelyben a XXI. századi demokratikus alkotmányozás értelmezhető.
Az alkotmánymódosító hatalom ezzel szemben már egy létező alkotmány alapján működik: maga az alkotmány jelöli ki annak alanyát, eljárását és gyakorlásának feltételeit. Ebből következően az alkotmánymódosításhoz szükséges kétharmados parlamenti többség sem azonosítható magával a szuverénnel. A kétharmados többség erős demokratikus legitimációval rendelkezik, de alkotmánymódosító hatalmát már nem közvetlenül a népszuverenitásból, hanem az Alaptörvény által létrehozott és körülhatárolt hatáskörként gyakorolja. Éppen ezért értelmezhető vele szemben a hatáskörtúllépés fogalma: ha a felhatalmazás származékos, felmerülhet az is, hogy annak terjedelme véges. Magyarországon az Országgyűlés alkotmánymódosító hatáskörét és annak eljárási kereteit az Alaptörvény S) cikke határozza meg.
A különbségtételnek közvetlen következménye van az alkotmánymódosító hatalom korlátozhatóságára. Ha az alkotmánymódosító hatalmat az eredeti alkotmányozó hatalommal azonosítjuk, nehezen határozható meg olyan belső jogi mérce, amely döntését felülírhatná. Ha azonban az alkotmánymódosító hatalom maga is az alkotmány által létrehozott, származékos hatáskör, felmerül, hogy annak gyakorlása nemcsak eljárási, hanem tárgyi vagy tartalmi korlátokhoz is kötött lehet. A kérdés tehát az: az Országgyűlés esetünkben az Alaptörvény módosításakor az alkotmányozó szuverenitást gyakorolta, vagy alkotmánymódosító hatáskörében lépett fel?
Az alkotmányozó és az alkotmánymódosító hatalom elválasztását némileg bonyolítja, hogy Magyarországon mindkettő gyakorlójaként az Országgyűlés jelenhet meg. Ugyanazon állami szerv azonban ettől még két eltérő minőségben jár el. Hogy adott esetben melyikről van szó, azt nem az eljáró szerv azonossága, hanem a gyakorolt hatalom jogalapja és az alkalmazott eljárás dönti el. Az eredeti alkotmányozó hatalom legitimációja – a fentiek szerint – végső soron a népszuverenitásra vezethető vissza; az alkotmánymódosító hatalom ezzel szemben már a fennálló Alaptörvényből származó hatáskör, amelynek jogalapját és gyakorlásának eljárását az Alaptörvény S) cikke határozza meg.
A különbség a tizenhetedik Alaptörvény-módosítás megítélésénél közvetlen jelentőséget kap. A módosítás bevezetője ugyan az Országgyűlést „mint alkotmányozó hatalmat” nevezi meg, maga az aktus azonban elfogadásának jogalapjaként kifejezetten az Alaptörvény 1. cikk (2) bekezdés a) pontját és S) cikk (2) bekezdését jelöli meg. Az Országgyűlés tehát a fennálló Alaptörvény által biztosított és szabályozott alkotmánymódosító hatáskört gyakorolta. Az, hogy a módosítás szövege „alkotmányozó hatalomként” nevezi meg az Országgyűlést, önmagában nem teszi az eljárást eredeti alkotmányozássá.
Mielőtt rátérnénk az alkotmánymódosító hatáskör tárgyi terjedelmére, érdemes röviden összegezni, miért fontos számunkra, hogy jelen esetben az Országgyűlés e minőségében, és nem eredeti alkotmányozó hatalomként járt el. Az eredeti alkotmányozó hatalom felhatalmazása nem a fennálló Alaptörvényből származik, ezért vele szemben nincs olyan, az Alaptörvény által meghatározott hatásköri mérce, amelyhez képest megállapítható lenne a felhatalmazás túllépése. Az alkotmánymódosító hatalom ezzel szemben éppen az Alaptörvényből nyeri felhatalmazását, így értelmesen felvethető, hogy annak gyakorlója az S) cikkben biztosított hatáskör keretein belül maradt-e. Ez a különbség a jelen ügyben döntő: eredeti alkotmányozás esetén a személyre szabott rendelkezés elsősorban az alkotmányozó hatalom esetleges tartalmi vagy külső korlátainak problémáját vetné fel; alkotmánymódosítás esetén azonban már ezt megelőzően vizsgálható, hogy egy ilyen egyedi közjogi döntés egyáltalán beletartozhat-e az Alaptörvény módosítására adott hatáskör tárgyi körébe.
A tárgyi hatály vizsgálatának eljárási jellege az Alaptörvény 24. cikk (5) bekezdése alapján
Az alkotmánymódosító hatáskör tárgyi terjedelmének vizsgálata első látásra magába az Alaptörvénybe ütközik. A 24. cikk (5) bekezdése szerint az Alkotmánybíróság az Alaptörvényt és annak módosítását kizárólag „a megalkotására és kihirdetésére vonatkozó, az Alaptörvényben foglalt eljárási követelmények” tekintetében vizsgálhatja felül. Tartalmi kontrollra tehát nincs lehetősége.
A tárgyi hatáskör vizsgálata azonban nem feltétlenül jelenthet tartalmi kontrollt. Más kérdés ugyanis, hogy egy alkotmánymódosítás tartalma alkotmányos-e, és más az, hogy az Országgyűlés által elfogadott aktus egyáltalán az S) cikk szerinti alkotmánymódosításnak minősül-e. Az AB-nak ebben az esetben nem azt kellene eldöntenie, hogy megengedhető-e Sulyok Tamás mandátumának megszüntetése, hanem azt, hogy ilyen természetű döntés meghozatalára egyáltalán szolgálhat-e az alkotmánymódosítási eljárás. Ennek fontos előzménye a 45/2012. (XII. 29.) AB határozat. Az Alkotmánybíróság az Átmeneti rendelkezések vizsgálatakor a felhatalmazás „tartalmát, tárgyát és terjedelmét” is vizsgálta, és annak túllépését közjogi érvénytelenségi kérdésként kezelte5. A döntés ugyan nem bizonyítja, hogy az alkotmánymódosító hatalomnak szükségképpen van íratlan tárgyi korlátja – ott ugyanis maga a felhatalmazás szólt „átmeneti rendelkezésekről” –, de azt igen, hogy egy alkotmányos felhatalmazás tárgyi terjedelmének vizsgálata nem szükségképpen tartalmi alkotmányossági kontroll.
A jelen ügy kérdése ezért az, hogy maga az „Alaptörvény módosítása” fogalma hordoz-e ilyen tárgyi korlátot. A 12/2013. (V. 24.) AB határozat alapján az AB az alkotmánymódosítás tartalmát nem vizsgálhatja felül; ebből azonban nem feltétlenül következik, hogy az aktus jogi természetét sem minősítheti. A tartalom alkotmányossági értékelése és a tartalom alapján történő jogi minősítés nem ugyanaz: az első azt kérdezi, megengedhető-e az adott szabály, a második azt, egyáltalán alkotmánymódosítás-e az adott aktus.
Ha már önmagában az S) cikk szerinti forma eldöntené ezt a kérdést, a tárgyi hatáskör fogalma kiüresedne: bármely egyedi közjogi döntés alkotmánymódosítássá válhatna pusztán azáltal, hogy az Országgyűlés az Alaptörvénybe foglalja. A tárgyi hatáskör vizsgálata ezért felfogható lehet az eljárási kontroll előzetes minősítési kérdéseként. Ehhez az AB-nak szükségképpen meg kell vizsgálnia a rendelkezés tartalmát – nem azért, hogy eldöntse, alkotmányos-e, hanem azért, hogy eldöntse, alkotmánymódosítás-e.
Normatív vagy egyedi döntés?
A normatív és az egyedi döntés közötti különbséget nem önmagában az érintett személyek száma határozza meg. Egyetlen közjogi tisztségre vonatkozó rendelkezés is lehet norma, ha annak mindenkori betöltőjére alkalmazható általános feltételeket állapít meg. A különbség inkább a norma és a címzett viszonyában ragadható meg: normatív szabályozásnál előbb áll a norma, és alkalmazása során derül ki, ki tartozik a hatálya alá; egyedi döntésnél előbb adott a konkrét személy vagy jogviszony, és a rendelkezés közvetlenül annak rendezésére irányul. Röviden: az első esetben a norma találja meg a címzettjét, a másodikban a címzetthez alkotják meg a rendelkezést.
Ebből az is következik, hogy a személyre szabottság és az egyedi jelleg nem teljesen azonos fogalmak. Egy szabály megalkotását motiválhatja egyetlen konkrét ügy, és ténylegesen akár csak egyszer is alkalmazható anélkül, hogy ettől szükségképpen elveszítené normatív jellegét. A döntő kérdés az, hogy a rendelkezés általános mércét állít-e fel, amelynek fennállását később valamely címzettre alkalmazni kell, vagy maga a rendelkezés dönti el közvetlenül egy előre azonosítható személy konkrét jogviszonyát.
A tizenhetedik módosítás 34. pontja meglátásom szerint az utóbbihoz áll közelebb. A „hivatalban lévő köztársasági elnök” a rendelkezés hatálybalépésekor egyetlen, előre azonosítható személyt jelöl; a rendelkezés egy már fennálló közjogi jogviszonyt rendez, és ehhez közvetlenül, további jogalkalmazói aktus nélkül kapcsolja a mandátum megszűnését. Nem állít fel tehát olyan általános feltételt, amelynek fennállását a mindenkori köztársasági elnök tekintetében vizsgálni kellene, hanem maga idézi elő a konkrét jogviszony megszűnését. Az előre azonosítható címzett, a fennálló konkrét jogviszony és a közvetlen, egyszeri joghatás együttesen erős érvet szolgáltat amellett, hogy a 34. pont alkotmánymódosítási formába foglalt egyedi közjogi döntés.
Ebből azonban még nem következik automatikusan a hatáskörtúllépés. Ahhoz azt is igazolni kell, hogy az S) cikk szerinti „Alaptörvény módosítása” fogalmilag normatív aktust feltételez. E mellett elsősorban funkcionális és rendszertani érvek szólnak. Az alkotmánymódosítás az alkotmány normatív tartalmának megváltoztatására szolgál, miközben az Alaptörvény az Országgyűlés normatív és egyedi közjogi döntéseit különböző hatáskörökként kezeli. Ha bármely egyedi döntés alkotmánymódosítássá válhatna pusztán attól, hogy az Országgyűlés az Alaptörvénybe foglalja, az alkalmazott forma határozná meg a hatáskör terjedelmét: az alkotmánymódosító többség maga dönthetné el, milyen aktusokat von ki az egyébként rájuk irányadó közjogi formák és alkotmányossági kontroll alól.
A tárgyi korlát mellett szóló állítás ezért szűkebb annál, mint hogy bizonyos tartalmakat tilos az Alaptörvénybe írni. Az érv lényege az, hogy bizonyos aktusok jogi természetüknél fogva nem alkotmánymódosítások. Ha az AB ezt elfogadja, a 34. pont problémája nem tiltott tartalmú alkotmánymódosításként, hanem az alkotmánymódosító hatáskör tárgyi túllépéseként jelenik meg.
A megsemmisítés jogkövetkezményei és a „két elnök dilemma"
Ha az Alkotmánybíróság megállapítaná az alkotmánymódosító hatáskör túllépését, a probléma nem érne véget a 34. pont megsemmisítésével. Az Abtv. 45. § (1a) bekezdése alapján ugyanis az Alaptörvény módosítását ilyen esetben a kihirdetésére visszamenőleges hatállyal kell megsemmisíteni. Felmerülne tehát, hogy ha Sulyok Tamás megbízatásának megszűnését közvetlenül előidéző rendelkezést a kihirdetésére visszamenőleges hatállyal megsemmisítik, akkor maga a mandátum megszűnése jogilag bekövetkezett-e egyáltalán.
A helyzetet az teszi különösen nehézzé, hogy időközben a megszűntnek tekintett mandátumra épülő további közjogi aktusok születtek, új köztársasági elnököt is választottak. Ezek önálló közjogi aktusok, ezért a 34. pont visszamenőleges megsemmisítése jogi sorsukat nem feltétlenül rendezi automatikusan. Innen ered a két elnök dilemmája: az egyik oldalon állhatna Sulyok Tamás eredeti mandátumának – a visszamenőleges megsemmisítésből levezethető – jogi folytonossága, a másikon az időközben megválasztott új államfő önálló parlamenti legitimációja. Ez nem szükségképpen két egyidejűleg hivatalban lévő elnököt jelentene, hanem két egymással összeegyeztethetetlen közjogi jogcímet ugyanarra az egyszemélyes tisztségre, amelyek konfliktusára az Alaptörvény nem ad nyilvánvaló megoldást.
Az ügy valódi jelentősége azonban még ezen is túlmutat. Az AB döntése precedenst teremthet arra, hogy az Alaptörvény módosítása kizárólag az alkotmány normatív tartalmának megváltoztatására szolgál-e, vagy egyedi közjogi döntések közvetlen eszközévé is tehető. Ha egy hivatalban lévő köztársasági elnök mandátuma alkotmánymódosítással közvetlenül megszüntethető, nehéz lesz elvi alapon meghatározni, mely más közjogi tisztségviselő vagy konkrét közjogi jogviszony marad szükségképpen kívül ugyanezen technika alkalmazhatóságán.
Ezért lehet az Alkotmánybíróság döntése történelmi jelentőségű. A kérdés végső soron nem Sulyok Tamás személyéről szól, hanem az alkotmánymódosító hatalom természetéről. Ha ugyanis egy konkrét közjogi jogviszony alkotmánymódosítással közvetlenül eldönthető, miközben ennek tárgyi határait az Alkotmánybíróság sem vizsgálhatja, nehéz megmondani, hol húzódik az alkotmánymódosító hatalom végső határa. Az ügy valódi tétje ezért az, hogy az Alaptörvény a közhatalom gyakorlásának kerete marad-e, vagy maga is konkrét közhatalmi döntések eszközévé tehető.
- Alaptörvény Záró és vegyes rendelkezések 34. pont ↩︎
- Sulyok Tamás köztársasági elnök SP/1909-1/2026. számú, az Alaptörvény S) cikkének és 24. cikk (5) bekezdésének értelmezésére irányuló indítványa, 2026. június 11. ↩︎
- Ötven Fidesz–KDNP-s országgyűlési képviselő utólagos normakontroll iránti indítványa Magyarország Alaptörvényének tizenhetedik módosítása 6. cikk (2) bekezdésével az Alaptörvény Záró és vegyes rendelkezéseibe beiktatott 34. pont megalkotásának és kihirdetésének vizsgálata, valamint a támadott rendelkezés megsemmisítése tárgyában, 2026. július 23. ↩︎
- 20/2024. (XI. 28.) AB határozat, Indokolás [41]–[42]. A népszuverenitás lényege, hogy hatalom forrása maga a nép, amely szabadon dönt az államhatalom konstituálásáról, az államszervezet felépítéséről, az alkotmányos berendezkedésről. ↩︎
- 45/2012. (XII. 29.) AB határozat, Indokolás IV/3., IV/6. és IV/7. pont. ↩︎